در نظامهای سیاسی مردمسالار و غیراستبدادی که روابط مردم و حکومت بر اساس قانون (اساسی) تنظیم میشود، اصل حاکمیت قانون اقتضا دارد حقوق و تکالیف متقابل مشخص باشد و به ویژه روابط حقوقی افراد با دستگاه های اداری زمانی اطمینان بخش و عادلانه میتواند باشد که مقامات اداری، در سمت نمایندگی حکومت موظف به رعایت قانون باشند و برای دولت هم مسوولیت درنظر گرفته شود[1].

به همین منظور نظارت قضایی بر اعمال قوه مجریه ، مسوولیتی است که قانون اساسی پس از یک انقلاب ضداستبدادی به دیوان عدالت اداری سپرده است[2].

در میان نهادهایی که در این نوشتار مورد بررسی قرار میگیرند دیوان عدالت اداری نسبتا قدیمی تر از دیگر نهادها است. لرد جرج کرزن در کتاب معروف خود (ایران و قضیه ایران) می نویسد: « در 1875 م. (1254 ش.) پس از بازگشت ناصر الدین شاه از سفر اول اروپا، وی شوراهای دولتی را برپا کرد و رسم بست نشستن یا تحصن را که در اصل بر اثر زورگویی ارباب قدرت به وجود آمده بود ملغی و فرمان تشکیل دیوانخانه عدلیه را (جهت رسیدگی به شکایات مردم) صادر نمود اما چون اقدام به این امور به عمال کهنه کار محول بود از اصلاحات خبری نشد. در 1888 م. (1267 ش) شاه اعلامیه ای که در حکم منشور حقوق بشر بود صادر نمود. اعلامیه مزبور در سراسر کشور انتشار یافت و گفته شد که جان و مال مردم از تعرض ستمکاران مصون باشد ... و متخلفین هم به منظور عبرت ناظرین مجازات شوند لیکن تفاوتی که در وضع ایالات پیدا شد بسیار کم بود.[3]»

دیوان عدالت اداری با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و به موجب اصل 173 تشکیل گردید و هدف از آن رسیدگی به شکایات ، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران قوه مجریه و واحدهای دولتی یا آیین نامه های دولتی بود و زیر نظر ریاست قوه قضاییه ( شورای عالی قضایی پیش از اصلاح قانون اساسی ) فعالیت خود را آغاز نمود. اما پیش از این در سال 1339 مجلس شورای ملی به پیروی از نظام قضایی فرانسه قانون « تشکیل شورای دولتی » را تصویب نموده بود[4]. البته شورای دولتی فرانسه در قوه مجریه و برای نظارت درون قوه مجریه بوده است. در واقع در نظام نظارتی فرانسه، در هر یک از قوا یک نهاد نظارتی ایجاد شده است. دیوان محاسبات طبق اصل 47 قانون اساسی فرانسه« پارلمان و حکومت را در امر نظارت بر اجرای قوانین مالی همراهی مینماید. » قوه قضاییه هم که اصولا به هرنوع نقض قانون و طبق اصل 66 « حافظ آزادی های فردی » است.

مرحوم دکتر احمد متین دفتری هم در یک سخنرانی، این شورا را « حصن حصین » یا « دادگاه حقوق بشر و آخرالدواء » خوانده بود. اما به جای شورای دولتی، ظاهرا شعبه هفتم دیوان کشور به عنوان شعبه ای از عالی ترین مرجع قضایی به دعاوی که در صلاحیت شورا بود رسیدگی میکرده و شعبه 12 دیوان هم مرجع تجدیدنظر بوده است. اما بعدا به موجب قانون استخدام کشوری مصوب 1345، مرجع بدوی سازمان امور اداری و استخدامی شناخته شد و طبق ماده 63 آن قانون، هرگاه رای به نفع مستخدم شاکی باشد، رای قطعی و لازم الاجرا است و اگر شاکی معترض باشد میتواند ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ به شورای دولتی و در غیاب آن به دیوان عالی کشور شکایت کند[5]. البته این قسمت از ق.ا.ک (مواد 61 تا 63) به موجب لایحه قانونی اصلاح ماده 60 ق.ا.ک مصوب شورای انقلاب اسلامی (1358) به استناد اصل 173 قانون اساسی ج.ا.ایران نسخ گردید[6]. به هرحال قانون تشکیل شورای دولتی، متأسفانه به دلیل اوضاع نامطلوب سیاسی و عدم تمکین دولتهای وقت به حاکمیت قانون، هرگز اجرا نشد و عملا در سال 58 با تصویب قانون اساسی جدید نسخ شد.

در سال 1360 مجلس شورای اسلامی قانون تشکیل این دیوان را تصویب نمود و در سال 62 آیین دادرسی دیوان نیز تصویب گردید که در سال 79 آیین دادرسی جدید دیوان توسط هیأت عمومی تصویب شد. لایحه جدید دیوان عدالت اداری نیز به پیشنهاد ریاست قوه قضاییه در هیأت دولت مطرح شد و در جلسه مورخ 11 تیر 82 به تصویب دولت رسید و تقدیم مجلس شد که این لایحه 22 ماده ای هنوز در مجلس مطرح نشده است[7].

طبق قانون کنونی، دیوان در تهران تشکیل گردیده و امکان تشکیل شعب آن در سایر شهرستانها وجود دارد. در غیر اینصورت دسترسی همگان به دیوان از طریق دادگستری ها تضمین شده است تمام ساکنان کشور همزمان با استفاده از امکانات عام دادگستری برای احقاق حق، میتوانند از این دادگاه ویژه نیز استفاده نمایند.

صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به تفصیل در ماده یازده قانون ذکر شده است که به طور خلاصه عبارت است از :

1-     رسیدگی به شکایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و نهادهای دولتی و شهرداری ها و مؤسسات وابسته به آنها و اقدامات مأموران آنها در امور راجع به وظایفشان، آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی از حیث مخالفت مدلول آنها با قوانین. البته طبق ماده 79 قانون تشکیل شوراهای اسلامی کشوری که در سال 75 تصویب شد، هیأتهای حل اختلاف به اعتراضات و شکایات از شوراها رسیدگی می کنند؛ گرچه دیوان در رای ش 406 – 22/12/1378 در مورد شورای شهر تهران به آن توجهی نکرد! همچنین با توجه به آراء وحدت رویه ش 33 و 130 در سالهای 75 و 77 دیوان در رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادها با دولت و نیز اختلاف در کیفیت اجرای قراردادهای منعقده با دولت، خود را دارای صلاحیت نمی داند.

2-          رسیدگی  به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگاه های اداری، هیأتهای بازرسی و کمیسیونهایی نظیر کمیسیون مالیاتی

3-          رسیدگی به شکایات قضات و مشمولان قانون استخدام کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی آنان.

طبق ماده 25 در صورتی که شکایتی درباره مغایرت بعضی مصوبات و آیین نامه های دولتی با موازین اسلامی مطرح شود نیز دیوان شکایت را به شورای نگهبان ارجاع می دهد (اصل 4 قانون اساسی) و بر مبنای نظر آن شورا اقدام به رد دعوا و یا ابطال مصوبه می نماید  و در صورتی که شکایت مربوط به مخالفت مصوبه با قوانین یا خروج قوه مجریه از حدود اختیاراتش باشد، هیأت عمومی دیوان بنا بر صلاحیت انحصاری خود در مورد آن تصمیم گیری خواهد کرد. البته قضات دادگاه ها نیز طبق اصل 170 موظفند از اجرای چنین مقرراتی خودداری کنند اما طبق تفسیر شورای نگهبان، اصل 138 این اجازه را به رییس مجلس شورای اسلامی نمیدهد که مصوبات دولت را ابطال کند[8] ولی عملا مواردی مشاهده شده است که دولت پس از اظهار نظر رییس مجلس، مصوبه خود را اصلاح نموده است[9].

نخستین رای هیات عمومی دیوان ظاهرا 22 آذر 1361 به ابطال موادی از آیین نامه قانون اراضی شهری (مصوب 30 خرداد 61) انجامیده است.

همچنین طبق رأی وحدت رویه شماره 37- 10/7/68 و رأی وحدت رویه شماره 87 دیوان عدالت اداری، صلاحیت دیوان، دعاوی دولت یا نهادهای دولتی علیه یک نهاد دولتی دیگر را در بر نمیگیرد. در واقع دعاوی مدنی دولت در دادگستری است و دعاوی مربوط به اعمال حاکمیت در دیوان عدالت اداری[10].

همچنین اخیرا دیوان یک رای وحدت رویه نسبتا شجاعانه صادر نمود. در این رای[11] علیرغم آنکه شورای عالی انقلاب فرهنگی در مصوبه ای تفسیری اعلام کرده بود : «احکام و آرای تنبیهی صادره از کمیته های انضباطی دانشگاه ها، غیرقابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری است.» دیوان به استناد اصل 57 قانون اساسی و اختیار انحصاری مجلس در وضع قوانین، ضمن آنکه تعریف شکلی و ماهوی قانون را یادآوری نموده است؛ مصوبات آن شورا را از مقوله تصویب نامه ها و آیین نامه ها دانسته و «سلب حق رسیدگی به شکایات توسط مراجع قضایی و نفی صلاحیت آنان» را توسط شورای مزبور مغایر اصول و مواد قانونی اعلام کرده است[12]. صدور چنین آرایی نشان میدهد دیوان حقیقتا میتواند در روند پیشرفت حقوق بشر موثر باشد.

 رسیدگی در دیوان محتاج تقدیم دادخواست و البته مجانی است و در مورد مصوبات دولتی، طبق اصل 170 هر کس میتواند ابطال آنرا از این دیوان بخواهد.

طبق ماده 21 قانون، واحدهای دولتی در صورت استنکاف از اجرای احکام دیوان عدالت اداری به انفصال از خدمت دولتی به مدت یک تا پنج سال محکوم میشوند .

در صورت تصویب لایحه جدید، دیوان در سی شعبه در تهران به کار خود ادامه می دهد و در صورت تایید رییس قوه قضاییه ممکن است شعباتی در سایر شهرها داشته باشد یا بر تعداد شعبه ها افزوده شود.خودداری ماموران دولتی از انجام وظایف قانونی و آراء کمیته های انظباطی مانند کمیته انظباطی دانشگاهها هم در دیوان قابل طرح و رسیدگی خواهد بود؛ همچنین رسیدگی به شکایات راجع به تصمیمات و مصوبات سازمانهای حرفه ای. در صورت اثبات ادعا، مطالبه خسارات شاکی در دادگاه های عمومی انجام خواهد شد. همچنین وکالت در دیوان، بر اساس قوانین دادرسی مدنی خواهد بود و بنابراین افرادی که پروانه وکالت ندارند نمی توانند در این دیوان هم وکالت کنند؛ در صورت اختلاف بین دیوان و رییس مجلس شورای اسلامی ( موضوع اصول 85 و 138 قانون اساسی ) نظر دیوان لازم الاجرا خواهد بود که این مساله در قانون کنونی مسکوت است. ضمنا رسیدگی در دیوان رایگان نخواهد بود. طراحان لایحه مبلغ پنجاه هزار ریال را به عنوان هزینه دادرسی تعیین کرده اند که ممکن است توسط رییس قوه قضاییه با در نظر گرفتن شاخص های اقتصادی کشور که بانک مرکزی اعلام میکند، هر دو سال یکبار افزایش یابد. نکته جالب دیگر در لایحه امکان اعلام اشتباه از سوی قضات است. طبق ماده هفده لایحه « در صورتی که اکثریت قضات صادرکننده دادنامه ظرف سه ماه از تاریخ صدور،نسبت به رای صادره اعلام اشتباه نمایند،مراتب به رییس کل دیوان اعلام و پرونده جهت رسیدگی به شعبه دیگر ارجاع میگردد. چنانچه شعبه مزبور رای صادره را فاقد اشکال بداند آن را تایید و در غیر این صورت دادنامه را نقض و رای مقتضی صادر خواهد کرد. رای صادره قطعی است.» ضمنا اختلاف صلاحیت دیوان با محاکم دادگستری توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری به عمل می آید نه توسط دیوان عالی کشور.

آیا دیوان عدالت اداری، یک نهاد ملی مطابق تعاریف ارائه شده ماست؟ به نظر نمیرسد چنین باشد؛ زیرا:

-     صلاحیت قانونی دیوان، صرفا قضایی است و بخشی از دادگستری به حساب می آید و محدود به قوه مجریه است و صلاحیت کافی و مناسب برای تمام موارد نقض حقوق بشر در کشور ندارد. درحالی که همانطور که گفتیم ماهیت نهادهای ملی، اداری است؛ نه تقنینی یا قضایی.

-         عدم همکاری با NGO ها، نهادهای ملی دیگر کشورها و سازمانهای بین المللی

-         وابستگی مالی و تشکیلاتی کامل به حکومت

-     عدم تکثر در ترکیب؛ تمام اعضای آن قاضی دادگستری هستند و نمایندگان گروههای اجتماعی در آن جایی ندارند و این به دلیل همان صلاحیت صرفا قضایی دیوان است.

-         آموزش، پژوهش و ترویج حقوق بشر جزو وظایف آن نیست.

-         دیوان تنها برمبنای قوانین جاری کشور تصمیم گیری می کند و برای تشویق تصویب اسناد حقوق بشری یا قوانین مربوط صلاحیت ندارد.